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统 派 直 管”:构 建“异 体 监 督”新 模 式 的 成 功 探 索

岚皋县推行纪检监察派驻机构改革经验与做法研究

内容提要:文章在研阅相关文件材料、大量媒体报道和深入岚皋 县进行实地考察与调研的基础上,就岚皋县推行纪检监察派驻机构改 革的经验与做法进行了研究,从“问题倒逼,剑指传统‘派驻’体制 弊端”;“切断利害关系,构建‘异体监督’新模式”;“‘三个不增加’, 探索‘内涵发展’新路径”,“‘派驻专’有机结合,形成‘铁拳’监 督的新格局”四个层面,概括了岚皋改革的“深刻动因”、“问题关节 点”、“主要经验”和“新格局特点”,并就进一步探索完善提出了思考 和建议。

“统派直管”是岚皋县2014年3月以来推行纪检监察派驻机构改革经验的简称,其基本做法是,按照全面派驻、分类设置、责权一致的原则,实行统一机构名称、统一派驻模式、统一职能职责和直接领导、直接管理、直接监督,实现县纪委向县委和县级国家机关派驻监督全覆盖。岚皋的“统派直管”改革,省市纪委全力支持,中央纪委予以肯定,深得干部群众认同,取得了明显成效,产生了广泛影响,是县级纪检体制改革的成功探索,创造了有借鉴价值、值得研究与思考的新鲜经验。

问题倒逼,剑指传统“派驻”体制弊端

县级纪委派驻机构的传统体制存在着一些问题和弊端:“双重领导”实际上是派驻单位领导为主,“统”的权威和效能严重弱化;监督者受制于被监督者,存在“不敢监督、不能监督、不愿监督、无心监督、无力监督”的突出问题,“驻”的优势被严重“虚化”,派驻监督实际上变成了“摆设”;名为派驻纪检组,实际上却是“光杆司令”,还要分管一大堆业务工作,处于“种了人家的‘自留地’,荒了自家的‘责任田’”的尴尬境地;而且在人员选配上也存在个人“不愿去”、去了“不安心”,组织“难配备”、“稳不住”的现象。

在座谈调研中,岚皋县委书记周康成对这种现状和问题做了客观陈述:“长期以来,在县一级纪委的监督执纪问责体系中,一直存在着人员偏少、力量分散、监督乏力,也同时存在着不敢监督、不愿监督和不会监督的问题。岚皋县共有干部4139人,其中县直部门有干部3364人、乡镇775人;纪检监察干部74人,其中县纪委机关23人,派驻机构27人,镇纪委24人。尤其是在县直有97个部门,按原来的编制管理办法,配备了纪委书记、纪检组长的部门只有27个,这些干部受到县纪委和部门党委的双重领导,在部门‘端人家的碗,受人家的管’,其自身的福利待遇、经费保障、工作分工、进退留转等现实问题受所在单位影响,致使他们‘监督领导怕穿小鞋、监督同事怕影响团结、监督下属怕背后使绊子’。同时,岚皋是一个山区小县,干部圈子小、流动慢,人际关系复杂,对执纪监督这样‘得罪人’的工作,干部有畏惧、戒备心理,干好了‘没朋友’,干不好又要担责,纪律监督成了‘稻草人’。在这些客观因素的影响和制约下,要挑选一个合格的部门纪检组长、纪委书记实在让组织‘很头疼’,年富力强的不愿去,去了也是‘溜个弯就想转岗’;成长进步空间不大的怕得罪人,只想‘平平安安不作为’,时间长了,部门纪检组长、纪委书记岗位成了‘安置照顾性岗位’,机构多、人员散、力量弱的现状令人担忧。”原县物价局纪检组长钟昌斌担任纪检组长时间较长,感受也特别深:“自己受县纪委和部门党组双重领导,抓监督像带着枷锁跳舞,始终放不开手脚”;教育体育局原纪委书记苏贤友认为,“像教育这样大的系统,其基层机构多达60多个,整个系统超过1000人,而自己一直是个‘光杆司令’,还一直分管着小学教育、工会、普法等十几项具体工作,虽然执纪监督是自己的主业,但时间和精力根本就顾不过来”。

上述状况在传统体制背景下很有典型性、带有必然性,直接影响到纪检职能作用的发挥,是长期以来管党治党“失之于宽”、“失之于松”的重要原因和症结所在,亟待以改革和制度创新来破解难题、解除瓶颈。在监督虚化且难以为继的现状和问题倒逼下,岚皋县委、县纪委通过深入调研、反复论证深刻认识到,调整监督机构、整合监督力量、重塑监督主体、构建新的体制机制,才是实现部门纪检监察工作“又红又强”的根本途径。问题倒逼,是岚皋立行立改、推进“统派直管”的深刻动因。

切断利害关系,构建“异体监督”新模式

权力需要监督,缺乏监督容易滋生腐败、滥用权力,但有效的监督必须具备三个基本前提条件:一是必须对其监督对象进行全面的监督;二是监督制约的力度必须与监督对象的职位和权力相适应;三是监督制约过程必须具有独立性和权威性。过去的纪检监察派驻机构体制,虽然是“派驻”,但监督者和被监督者是“同体”,上述三个条件基本不具备。岚皋的“统派直管”改革,最根本的变动、最重要的关节点,就是在坚持“双重领导”体制下,割断了监督者与被监督者的利害关系,变“同体监督”为“异体监督”,初步显现的诸多变化和成效,诸如“推动了‘两个责任’落实”、“强化了监督职责”、“聚合了监督力量”、“解除了监督者的后顾之忧”、“增强了监督实效”等,主要来源于这一深刻变动。这一变动的核心要义是:

首先,通过机构的撤归并合,明确部门党委(党组)党风廉政建设的责任主体,负责本单位本系统反腐倡廉教育、制度、惩处、改革、纠风等各项工作,派驻纪检组专职负责监督执纪问责,解决过去纪检监察机构职责不清、权限不明的问题,实现“两个责任”承担主体的体制性分离和“两个责任”在职能职责设置上的双重落实、双重强化,牵住了改革的“牛鼻子”;

其次,通过体制机制创新,把派驻纪检组设置为县纪委的内设机构实行垂直管理,实现“双重领导”体制下一定程度的“垂直领导”,理顺“领导与被领导”、“监督与被监督”两大关系,割断监督机构与被监督对象的经济利益关系、行政隶属关系、工作利害关系,构建“异体监督”的新模式,避免纪检监察干部“端了人家碗,监督别人软”、“升、迁、去、留”受被监督对象“左右”、“看单位领导脸色行事”等现象发生,从根本上改变受制于各单位的状况,增强执纪监督的权威性、独立性和存在感、威慑力,抓住了改革的“关节点”;

第三,通过“资源优化整合”、采取“归口派驻”和“点派驻”两种形式,对交通局、住建局、卫生局、教体局等干部编制多、权力相对集中、腐败问题易发多发的部门,派驻纪检组领导兼任部门党委(党组)成员,并通过落实驻点巡查工作办法、案件线索管理制度、归口派驻单位向派驻纪检组工作报备制度等九项制度,保证了“驻”的优势和执纪监督的有效性,实现了派驻部门监督机构和监督工作的全覆盖、专门化。岚皋“统派直管”改革的经验,从县情实际出发,体现了监督工作的规律性,契合了改革的基本方向,证明了党的纪检体制改革顶层设计和落点选择的科学性。

“三个不增加”,探索“内涵发展”新路径

中央纪委提出:“我们不能一讲改革就要编制、增人员,不能因为要加强某一个方面的工作就拉出一支庞大的队伍,这不符合中央精神的实质”。“统派直管”改革,既是组织创新,也是制度创新。如果还按照过去的方式,要实现对县级部门派驻监督全覆盖,就意味着需要增加大量机构编制和职数。

 

 

 

 

岚皋改革的最可贵之处,就在于在机构设置、人员编制、领导职数“三个不增加”的前提下,实现了“资源整合最优化”、“改革效益最大化”和“监督职能常效化”,体现了精简、高效的原则,创出了盘活存量、优化结构、整合力量、内涵发展的新路子。他们在不违背机构编制有关规定、不增加编制总数的前提下,通过内部优化整合,把派驻纪检组作为县纪委内设机构,成立6个派驻纪检组,每组编制人数6人,由原来27名纪检干部监督27个单位,转变为6个纪检组36名干部监督全县97个单位,让派驻纪检组“吃一家饭、管多家事”,实现了现有人力资源效益最大化,使监督执纪问责工作覆盖了全县所有部门,延展到了各行业单位,消除了监督盲区,解决了县级部门行政编制紧、不可能点对点全面派驻的难题。

岚皋县编办主任邓飞算了一笔账:县直部门共设有党委或党组的部门45个,按规定应设纪委、纪检组45个,至少应配备纪检干部(副科级)45人。改革前,已明确有派驻机构编制36个,副科级领导职数36人,均分散列编于各单位;改革后收回分散编制划归纪委36人,加上暂不撤销的单位5人,总数为41人,机构编制由36个减少为11个、净减25个,人员编制由45人减少为41人、净减4人,副科级领导职数由45人减少为29人、净减16人。

“派驻专”有机结合,形成“铁拳”监督的新格局

“统派直管”强化了上级纪委对下级纪委的领导,在“双重领导”体制框架内实行县纪委对派驻纪检组的“垂直领导”,从根本上打破了“同体监督”的困局,构建了“异体监督”的新模式,体现了“派”的权威,增强了监督的真实性、权威性、独立性、专职性、约束力和威慑力。

岚皋将派驻纪检组作为县纪委的内设机构,由“松散型的指导”转变为“紧密型的直接领导”,派驻监督实质上是县纪委工作的延伸,使监督更具权威性和震慑力;派驻纪检组干部兼任重点部门党委(党组)成员,全面落实驻点巡查、工作报备、列席会议、征求意见、约谈和问责等制度,加强日常监督,及时发现问题,实现抓早抓小,体现了“驻”的优势,保证了监督工作的及时性和常态化;对派驻纪检组实行直接管理、集中办公,明确派驻纪检组职责定位,派驻机构干部不再分管和从事部门其他业务工作,专职从事执纪监督问责,做到专职专能,达到了“专起来才能强起来”的效果。“派”、“驻”、“专”三大元素有机结合,形成了全新的体制机制平台和监督工作格局,实现了从参与过程管理向监督执纪问责主业聚焦、从“分散式管理”向“聚指成拳”转变,提高了监督实效。

据,改革前,部门纪检监察机构从未独立查办过案件, 2014年3月实施“统派直管”后,当年各派驻纪检组初核各类问题线索24件,立案11件,配合县纪委办案20余件;2014年,全县初核各类问题线索108件,同比增长77%,立案85件,同比增长66.7%。2015年派驻纪检组初核各类问题线索71件,立案14件,配合县纪委办案10余件;2015年上半年,全县初核各类问题线索124件,同比增长620%,立案48件,同比增长269%。同时,各派驻纪检组结合归口派驻单位实际,认真履行监督执纪问责职能,第四派驻纪检组创新出台了“党风廉政节庆加减法”,开展了“中秋与廉政”教育讲座,并通过建立廉政档案、聘请“作风建设隐形监督员”等形式,强化了对归口派驻单位的教育监督;第三派驻纪检组聚焦党员干部迟到早退、网上购物娱乐、缺勤脱岗以及顶风违纪公车私用等纪律作风问题,开展了7轮明察暗访,形成了作风建设新常态;第六派驻纪检组率先启动了驻点巡查,对被巡查单位落实党风廉政建设主体责任、执行党的纪律、规范权力运行等情况进行了重点巡查监督,起到了巡查一点、警示一片的效果。为切实推动解决发生在群众身边“四风”和腐败问题,实行派驻纪检组联镇包抓推动解决群众身边“四风”和腐败问题责任制,6个派驻纪检组分别联系全县12个镇,共处置群众身边“四风”和腐败问题线索 74 件,立案22件,给予党政纪处分22人。今年以来,各派驻纪检组累计开展各类廉政教育活动150余场次,开展明察暗访50余批次,监督检查“三重一大”事项150余件,对97个县直部门“三公”经费使用管理情况进行了全面检查,执纪监督工作呈现出全新格局。

改革刚刚起步,探索创新需进一步深化

镇级纪检体制机制亟待创新。“统派直管”实现了县级部门监督工作的全覆盖,那么下一步在镇一级如何落实“两个责任”、如何解决镇纪委监督工作的实际问题,克服体制机制弊端,增强监督的真实性、权威性、独立性,形成有效的监督和实实在在的约束、威慑,是有待进一步研究的问题。如果不能解决镇域范围内的“两个责任”落实和有效监督问题,那么会出现县域范围内的“两个责任”落实和监督执纪问责的不平衡问题,监督的全覆盖将大打折扣。所以,镇一级监督体制机制的创新,应当成为“统派直管”改革的续篇。

注重纪检监督工作规律研究。新模式、新制度、新机制条件下如何形成更加科学、有效的监督,是一个值得研究的问题。比如“派”的权威如何进一步增强、“驻”的优势如何进一步发挥、“专”的职能如何进一步实现,尤其是“派”、“驻”、“专”三者如何有机结合、良性互动;再比如,已经形成的一系列制度,在执行中需要积累经验、发现规律、不断完善;还有如何构筑新型监督关系,实现“两个责任”落实相互促进、有机结合,形成抓党风廉政建设和反腐败的强大合力;如何在“量”的“全覆盖”基础上,进一步实现“质”的“全覆盖”,达到常态化监督和有效掌控的目的;如何全面实现派驻纪检组的职能,把治标与治本结合起来、把监督执纪问责与教育、警示和有效预防结合起来;如何实现监督的常态化,使监督无时无处不在、时时处处有效,成为迅速及时执纪问责的“利剑”“铁拳”和有效遏制违纪违规现象的“铜墙铁壁”,等等。

加强队伍建设,克服“本领危机”。在过去的体制条件下,派驻纪检监察干部疏远了“主业”,很少办案或者几乎不办案;新体制条件下要聚焦监督执纪问责、回归纪检监察“主业”,必然凸显“本领恐慌”和“能力不足”的问题,加强队伍建设、提升履职本领,既是火烧眉毛的当务之急、又是长远发展战略奠基,应予以高度重视,纳入重要议事日程。新体制、新形势要求我们,必须聚焦反腐败斗争中心任务,突出主业主责,强化监督执纪问责职能,以纪律检查体制改革为动力,打造一支能监督、敢监督、善监督的干部队伍。要制定长远规划和短期计划,加大学习和业务培训的力度,着力提升纪检监察干部发现线索的能力、法治思维的能力、突破案件的能力、组织协调的能力,做到人人能办案、会办案、办好案。还有就是要解决好纪检监察干部的“来源”和“出路”的问题。从“来源”上讲,要广开视野,跨部门选拔优秀人才,把纪检监察工作作为锻炼优秀人才的重要平台;从“出路”上讲,要把表现优秀的纪检监察干部提拔到重要岗位去担任领导工作,从而形成“优”进“优”出的人才进出机制和促使纪检监察干部发奋有为的动力机制。(张宁)

 

 

 

 

 


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